Abogado especialista en ley de costas en Galicia

EL FIN DE LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD EN SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN

Un propietario es titular de una parcela a 10 metros de la playa. Como la zona es muy buena y cercana a la playa, sopesa la posibilidad de construir una pequeña casa como segunda residencia para el verano. Acude al ayuntamiento, donde se le comunica que su parcela está afectada íntegramente por la servidumbre de protección de costas y que el uso residencial está prohibido. Pese a esta prohibición toma la nada aconsejable decisión de arriesgarse y comienzar a construir un chalet que termina en el año 2000.

En el año 2016, la administración inicia un procedimiento sancionador por  existencia de una obra ilegal e ilegalizable sobre servidumbre de protección que se resuelve a los 3 meses, ordenando la demolición de la obra.

¿Puede la administración ordenar demoler la edificación pese a que hubiese transcurrido más de 16 años desde su finalización?

Desde el año 1988, año de publicación de la Ley de Costas, se venía manteniendo que la facultad de disciplina urbanística sobre las edificaciones erigidas sobre  servidumbre de protección de costas era imprescriptible con independencia de la prescripción de la infracción, es decir, que la infracción (y la sanción económica por edificar sin la autorización de costas) podía prescribir, pero la facultad de la administración para demoler la obra no prescribía nunca.

Así lo establecía el art. 92 de la redacción originaria de la Ley de Costas que decía:

“Artículo 92

El plazo de prescripción de las infracciones será de cuatro años para las graves y un año para las leves, a partir de su total consumación. No obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.”

MODIFICACIÓN DE LA LEY DE COSTAS.

El problema surgió cuando se aprueba la Ley 2/2013 de modificación de la Ley de Costas y se modifica la redacción del artículo anterior eliminando la referencia a “cualquiera que sea el tiempo transcurrido”, ciñéndose a la prescripción de las infracciones, pero omitiendo toda referencia a la acción de restauración de la legalidad sobre las obras. En el art. 95 de la ley se hace ahora mención a la restauración de la legalidad, pero se omite establecer un plazo de caducidad de la acción de restauración de la legalidad, si bien se establece un plazo de 15 años para ejecutar la orden de restauración (demolición) que se adopte en el seno del expediente. Es decir, no se establece qué plazo tiene la administración para descubrir al infractor desde que se termina la obra, pero establece un plazo de 15 años para que una vez dictada esta orden de demolición ésta se deba ejecutar. Pero el problema es que no se establecía qué plazo tiene la administración para dictar la orden de demolición:

Artículo 92

1. El plazo de prescripción de las infracciones será de dos años para las graves y de 6 meses para las leves, contados a partir de su total consumación. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de dos meses por causa no imputable al presunto responsable.

2. El plazo de prescripción de las sanciones será de dos años para las graves y de un año para las leves, contados a partir del día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si tal procedimiento estuviera paralizado durante más de dos meses por causa no imputable al infractor.

Artículo 95

1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente.

Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley.

En un primer momento, tan pronto se aprueba la modificación de la Ley de Costas, parte de la doctrina, entre los que me incluyo, nos inclinamos por mantener que la Ley eliminaba la imprescriptibilidad de la acción de restauración de la ley de costas,  tomando como referencia el plazo supletorio que nos brinda el art. 1964 del Código Civil para aquellas obligaciones que no tienen  señalado plazo: 15 años (hoy 5 años, desde la modificación de dicho artículo operada por la disposición final 1 de la Ley 42/2015). Para otro sector doctrinal sin embargo, el plazo que se debería adoptar sería mismo que  establezca  cada legislación autonómica para la restauración o reposición de la legalidad como plazo supletorio o subsidiario.
Aproximadamente un año después de la aprobación de la Ley se aprueba su Reglamento de desarrollo. Para mayor confusión, el art. 197 del Reglamento de la Ley de Costas mantiene la imprescritibilidad de la acción de restauración de la legalidad sobre las zonas de servidumbre, cuando nos dice:

“Artículo 197. Obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior y de devolución del beneficio obtenido de forma ilícita.

1. (…) Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y de la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público marítimo terrestre y de las servidumbres en los terrenos colindantes.”

En la foto se aprecia como numerosas edifiaciones invaden la servidumbre de protección de costas señalada con una línea rosa, en la ciudad de Marbella, Málaga.

SENTENCIA.

Esta es la cuestión que se analiza en la reciente sentencia del TSX de Galicia de 1/12/2016, que como novedad establece que la acción de restauración PRESCRIBE A LOS 15 AÑOS DESDE QUE SE HUBIESE TERMINADO LA OBRA:

Tercero.- (…) La eliminación de la referencia que contenía la anterior redacción del artículo 92 a la facultad de reposición de la legalidad supone, según la parte apelante, que el plazo de prescripción de esa facultad es actualmente el mismo que el de las infracciones. Frente a esta interpretación, la Administración sostiene que al no existir un precepto específico que establezca el plazo de prescripción de esa facultad la consecuencia es que no se produce y puede ser ejercitada en cualquier momento. Este argumento no puede ser compartido, pues la Ley 2/2013 también modificó el artículo 95 de la Ley de Costas y estableció un plazo de 15 años para la prescripción de la obligación, impuesta en resolución administrativa, de restituir y reponer las cosas a su estado anterior e indemnizar los daños irreparables y perjuicios causados, y sería ilógico que pese a existir una resolución se produjese la prescripción, y no se produjese, en cambio, en el caso de no existir procedimiento administrativo. Pero tampoco puede serlo el de la parte apelante, puesto que equiparar prescripción de la infracción y prescripción de la obligación de reposición de la legalidad tropezaría con el obstáculo de la diferencia de plazos de prescripción según la gravedad de la infracción, diferencia que es irrelevante para la reposición de la legalidad; y además los plazos para ejercitar la facultad de reposición de la legalidad suelen ser más amplios, al no ser una actuación sancionadora, que los establecidos para la facultad de sancionar, y así lo muestran otras normativas en materia de protección del dominio público, como la Ley de Aguas. Y la modificación simultánea por la Ley 2/2013 de los artículos 92 y 95 de la Ley de Costas en lo que se refiere a la reposición de la legalidad pone de manifiesto el propósito del legislador de establecer para el ejercicio de esa facultad por la Administración un plazo de prescripción de 15 años (…)”

Si necesitas asesoramiento especializado en derecho urbanístico o medioambiental, no dudes en consultarnos sin compromiso en el teléfono 981 570005 o enviándonos un mail a despacho@lopezabogados.org.

Paulo López Porto.

Doctor en Derecho y abogado.

 

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